Hoe een baanbrekend initiatief smoorde in bureaucratie

Ergens in het najaar was er een workshop georganiseerd door JICA (Japan International Cooperation Agency) met als titel ‘Friendly Environment for All” en als subtitel “Barrier-Free Facilities for People with Disabilities”. Voor deze workshop hadden ze een Japanse professor uitgenodigd. Deze professor beweegt zicht voort in een rolstoel en had in de dagen voorafgaand aan zijn lezing allerlei filmpjes gemaakt van de mogelijkheden en onmogelijkheden om met een rolstoel voort te bewegen in Kigali. En dat bleek nog niet mee te vallen. Daarnaast had hij voorbeelden meegenomen van kleine aanpassingen zoals een extra handgreep om aan te geven dat er al verbeteringen te maken zijn zonder al te veel kosten te maken.

Alle bezoekers van deze workshop vonden dit een fantastische lezing. Iedereen was heel erg onder de indruk van de mogelijkheden die er waren. Maar dat is de ellende met een heleboel workshops. Er worden best wel eens leuke en interessante dingen gepresenteerd, maar na een hapje en een drankje ging ieder weer naar huis en gebeurt er verder niets. Zo ook bij deze workshop, terwijl deze toch zo mooi praktische was met relatief eenvoudige toepassingen.

Een weekje later vonden Nicole en ik dat we hier iets mee moesten doen. Wij haalden Maho van JICA erbij. Zowel wij van de RNDSC als Maho van JICA houden kantoor in het gebouw waarin ook MINALOC zit. Dit is het ministerie dat het aanspreekpunt is voor alle zaken met betrekking tot gehandicapten. Wat zou er mooier zijn dan het gebouw van MINALOC als voorbeeld te laten zijn op het gebied van de toegankelijkheid van overheidsgebouwen voor gehandicapten?

Van te voren wisten we al dat het gemakkelijk scoren was, want de lift doet het niet, de toiletten functioneren maar matig en een helling voor rolstoelen is er ook niet. Toch wilden we het wel serieus aanpakken. En dat wilden we doen door het uitvoeren van een ‘Disabilty Accessibil​ity Audit’. Het resultaat van die audit zou een rapport voor het ministerie zijn met aanbevelingen voor de korte termijn met eenvoudige aanpassingen, maar ook verbeteringen voor de wat langere termijn.

Op een mooie dag in september hadden we dan ook zo veel mogelijke gehandicapten van diverse pluimage bijeen laten komen. In ieder geval was er iemand in een rolstoel, iemand die blind was aanwezig en ook meerdere mensen op krukken. De vertegenwoordiger van de doven kwam helaas niet opdagen, maar dat heeft ons niet belet om verder te gaan met ons onderzoek. Ook was er iemand van de RHA (Rwanda Housing Authority) aangeschoven, dat was iemand die heel veel wist over de wettelijke eisen over allerlei maten die er bestaan voor het bouwen en inrichten van gebouwen.

Gewapend met een groot vel papier en een vragenlijst gingen we goedgemutst op pad. Het eerste opstakel was al de toegankelijkheid om het gebouw van buitenaf binnen te komen. Het gebouw heeft een opstaande rand van 20 centimeter afgegrensd door een rooster boven op een goot voor de afvoer van het overvloedige regenwater in Rwanda. Voor een rolstoelgebruiker zonder begeleiding is het gewoon onmogelijk om het gebouw binnen te komen. En met een begeleider is het al moeilijk, omdat de banden kunnen blijven steken in het rooster en omdat de rand van 20 centimeter overwonnen moet worden. Ook voor de blinde was het zonder begeleiding moeilijk om het gebouw binnen te gaan, ondanks zijn blindengeleide stok. Dit euvel is eigenlijk vrij eenvoudig te verhelpen door een rolstoelhelling, en dat was dan ook onze eerste gemakkelijke conclusie.

Binnen aangekomen gingen we verder met onze tocht. Opeens bedenkt iemand dat het ook wel goed is om de houding van het personeel te beoordelen. We sturen eerst iemand die vroeg om assistentie voor een rolstoelgebruiker om het gebouw binnen te komen en even later een blinde die om assistentie vraagt. Beide keren was de reactie van de receptioniste dat ze niets kon betekenen, omdat ze alleen was en niet geoorloofd was om haar plek te verlaten. Iedereen vroeg zich vervolgens wel af wat ze zou gaan doen als ze naar het toilet moest. De voorzichtige conclusie was dat er nog heel wat te verbeteren was aan de behulpzaamheid van het personeel. Dan zou dan kunnen door middel van de Rwanda veel gebezigde term van ‘sensitisation’.

In het gebouw zijn gelukkig een aantal positieve zaken te benoemen. De gangpaden zijn allemaal breed genoeg voor een rolstoelgebruiker en ook de deuren om in de diverse kantoorkamers te komen is breed genoeg. Er zijn gelukkig ook geen drempels in het gebouw die dienen als obstakel. Maar er is ook veel te verbeteren. De lift werkt niet, en deze heeft eigenlijk gedurende het gehele jaar 2011 niet gewerkt, en de toiletten zijn een regelrechte ramp, ook voor de reguliere bezoeker. Regelmatig is er geen water voor het doorspoelen en het handenwassen. Dat wordt dan opgevangen door een grote ton met water met een schepje. Die kan dan gebruikt worden voor doorspoelen en handenwassen. Voor een blinde of een rolstoelgebruiker is het natuurlijk helemaal niet te gebruiken. Als de rolstoeler al de mogelijkheid heeft om bij de toiletgroep te komen, want de ingang wordt geblokkeerd door een enorme kast.

Beneden in het gebouw is de kantine. Omdat de lift het niet doet is deze binnenshuis niet te bereiken, dus gaan we buitenom. Onderweg komen ook nog een gebouw tegen van immigratie tegen. Buiten onze eigenlijke opdracht om proberen we ook hier te toegankelijkheid te testen. Dat dit begeleidt wordt door een flinke stoet mensen, met camera’s en zonder dat het aangekondigd wordt, valt niet geheel in goede aarde bij de dienstdoende functionaris. Na een flinke discussie gaan we maar gauw verder. Dit onderdeel hebben we dan bij de uiteindelijke rapportage dan ook maar niet meegenomen. Het laat alleen maar zien dat men niet zo houdt van onaangekondigde pottenkijkers. Waarschijnlijk ook niet van aangekondigde.

Nadat de kantine is bekeken vervolgen we onze weg naar het onlangs gebouwde openbare toilet. Dit openbare toilet heeft zelfs een invalidentoilet. Het is wel heel erg jammer dat een toilet voor invaliden totaal ontoegankelijk is voor rolstoelgebruikers. Deze is namelijk alleen toegankelijk via een enorme helling die zelfs met flinke duwkracht moeilijk is te nemen. Het eigenlijke toilet is verder zo klein dat deze ook totaal niet gebruiken is. De toiletjuffrouw is totaal overvallen door het onaangekondigde massale bezoek, maar is wel heel vriendelijk en behulpzaam waar ze kan zijn.

Dan is het tijd om de tocht te beëindigen en al onze bevindingen op te gaan schrijven in een rapport. Wij krijgen ondertussen wel berichten binnen dat sommige ambtenaren van MINALOC wel onaangenaam verrast waren door ons bezoek en het wel zeer ongepast vonden dat er ook nog foto’s zijn gemaakt. In de wandelgangen horen we ook de minister zelf wel heel enthousiast is, al weten we niet zeker of dat ook werkelijk zo is. Iedereen die iets voorstelt in de wereld van gehandicaptenorganisaties was heel erg enthousiast over dit project. Het is alleen een beetje jammer dat het volledig gedragen worden door de zogenaamde muzungo’s, de Rwandezen doen graag mee, maar hebben heel weinig initiatief getoond met betrekking tot de voortgang. Initiatief nemen is nog een heel moeilijke zaak voor Rwandezen.

Na een weekje is het rapport en klaar en is het tijd voor het eerste obstakel. Men vindt dat het rapport ondertekend moet worden door alle aanwezigen tijdens de beoordeling van het gebouw. En dat betekend dat er van iedereen een handtekening op de het eerste en laatste blad moet komen en daarnaast moet er nog een paraaf op elke tussenliggende bladzijde komen. Het moet allemaal zo officieel mogelijk. Het lijkt wel een koopcontract bij de notaris. Voordat iedereen is benaderde om de benodigde krabbels te zetten waren we zo al weer twee weken verder.

Maar achteraf gezien was dit nog maar een oponthoud dat te overzien was. Nadat iedereen het document heeft ondertekend is het afgegeven aan de RHA. Afgesproken is dat deze instantie een aantal in het rapport gedane suggesties gaat doorrekenen op hoeveel het gaat kosten. Best handig voor de besluitvorming om dat paraat te hebben, al had het voor mij niet gehoeven. Ik had liever gehad dat het document heel snel gepresenteerd zou worden bij MINALOC, om zo bij te dragen aan bewustwording en zodoende ook snel wat resultaat te boeken. En met de eerste, kleine verbeteringen hadden we dan ook goede sier kunnen maken voor verder plannen bij andere gebouwen.

Het heeft allemaal niet zo mogen zijn. Het document ligt inmiddels al weer zes maanden bij de RHA en lijkt daar voorlopig niet weg te komen. Ons aanspreekpunt binnen de RHA zegt dat het niet meer in zijn handen is. Een andere afdeling is ermee aan de gang gegaan en daar is het nog steeds. Wie weet wat voor hogere politiek hierachter zit? Zitten de afdelingen binnen de RHA niet allemaal op een lijn, of werken ze elkaar soms tegen? Is de RHA misschien bang om een rapport uit te brengen over een ministerie? Moet het ministerie waar de RHA onder valt eerst toestemming geven? Of is er mogelijk ergens druk uitgeoefend vanuit MINALOC in de richting van de RHA om het rapport maar niet uit te brengen?

En dit is het rapport zoals dit is aangeleverd aan de RHA:

Disability Accessibility Audit: Report of Findings and Recommendations

I. General Information

Date of audit: Thursday, 8 September, 2011.

Name of the audited organization: Ministry of Local Government - MINALOC (though areas of the building used by other Ministries were also audited).

Address of the audited organization:  

Audit Organisers:

·                     Rwanda Decade National Steering Committee for the African Decade of Persons with Disabilities (RNDSC/ADPD or “Decade”), and

·                     Japan International Cooperation Agency (JICA).

Both have their offices in the MINALOC building (RNDSC – ground floor; JICA – second floor) and work for the benefit of PwDs.

Audit Participants: 

Maho Harada – JICA/ECOPD;  Richard Gasana - JICA/ECOPD;  Harouna Ndhimiyimana  - MININFRA – RHA; Oswald Tuyizere – DRPI/NCPD;  Innocent Kabayiza - RDRC; Augustin Ngendanumwe – RDRC; Bruno Shyirambere – RNDSC; Nicole Piché – RNDSC; Bert van’t Oever – RNDSC; Aloys Nzeyimana - NUDOR

Purpose of the Audit: As MINALOC is the Ministry with responsibility for the welfare of PwDs, it could set a good example for other Ministries and public agencies in terms of the accessibility of its building(s).  This audit therefore aims to record access and ease of use of the MINALOC Ministerial building by a range of potential users (both visitors and employees) with disabilities, particularly those with sensory and mobility impairments, and to identify specific measures to improve accessibility (including quick and cost-effective modifications). 

Policy and Legislation Imperative: (i.e., Relevance to the laws and policies of the Government of Rwanda, including the National Programme for Disability 2010):

o                    Law relating to the Protection of Disabled Persons in General (2007), Article 25: Public buildings are required to be built in a way such that they facilitate the disabled persons to acquire access to services;

o                    Ministerial Order No. 01/cab.M/09 of 27.07.09 determining the modalities of constructing buildings providing various public services to ease the access of PwDs:  Article 3, paragraph 1: All buildings shall be equipped with the necessary facilities to enable PwDs have access to services therein.  In particular whether a public or private building meant to provide services to the public, must provide passage ways for PwDs so as to have easy access to services being offered.

o                    Rwanda Building Control Regulation, April 2009, Sub-section 3.3.15: Facilities for PwDs (applicable to new buildings, though if existing buildings are altered the original part of the building may have to comply with the regulations also);

o                    Ministerial Order No. 03/19.19 of 27.07.09 determining the modalities of facilitating PwDs to easy access to employment, Article 2, Rights of a PwD to employment: With the exception of specific conditions referred to under this Order, a PwD shall enjoy the same rights as other persons to employment and shall be offered by various employment organs the facilitation required in the execution of work;

o                    National Programme for Disability – First Edition (January-December 2010):

□     Overall Aim 6: Increase Communication and Independence, Specific Objective 1: Implement Ministerial Order No. 01/cab.M/09 of 27.07.02 (as above): Buildings are equipped with the necessary facilities to enable PwDs to have access: Review the accessibility of a sample of Government buildings and recommend realistic ways to improve access;

□     Overall Aim 1: Reduce Poverty amongst PwDs and Increase Material Quality of Life, Specific Objective 1: Implement Ministerial Order No. 03/19.19 of 27.07.09 (as above).

o                    UN Convention on the Rights of PwDs (ratified by the Government of Rwanda in 2008), Articles 9 and 27.

II.  Main Audit Findings and Specific Recommendations for Improving Accessibility

Overall Impressions of Audit Participants

The audit participants recognized that the building had been constructed long before the accessibility needs of PwDs had been a consideration, let alone a legal duty. 

However, though the building is currently not very accessible to various PwDs, particularly those with physical disabilities and/or sight impairments, the audit participants agreed that many relatively low-cost modifications could be made which would greatly improve accessibility.

Main impediments to Accessibility

Getting to the Premises, and In and Out of the Premises

More specifically, people in wheelchairs and those with visual impairments find it very difficult to access the building, and the main entrance, from the road, and to locate the main entrance. 

·         There is no designated disabled parking. 

·         There is a step from the road at first instance it looks like it’s the public road onto the pavement encircling the building and, between the road and the step, a grill with widely spaced slats covering a shallow moat, causing problems for both wheelchair users (as it is hard for them to mount the step and their wheels can get caught between the slats) and people with visual impairments (especially those using a white cane, as the cane can get caught between the slats and break). 

·         There is no sign indicating the location of the main entrance, which can result in confusion. 

·         MINALOC staff did not appear sensitive to the needs of PwDs trying to access the building and either ignored the PwDs in question, or did not, were reluctant, or did not know how to offer assistance when asked.

Trying to enter Immigration Offices from the parking areas, particularly the Visa Office adjacent to the parking at ground level and the Laissez Passez Office adjacent to the parking at the lower level, was very difficult.  (It is recognized that accessibility to these offices may not be the responsibility of MINALOC, but it was felt important to inspect these offices nonetheless as their sole purpose is to offer services to the public). 

·         There are steps leading up to the entrances and other obstructions making it difficult for wheelchair users, people with physical disabilities and people with visual impairments to access the offices. 

·         If there is only one staff member in the Office, it is not possible for him/her to come out to provide the necessary assistance.

Getting Around the Premises

After having entered the building, it is impossible for wheelchair users, and difficult for the physically disabled and those with sight impairments, to access higher floors and the basement.

·         The stairs between the floors are steep, and without a handrail or any markings on the treads. 

·         The elevator has not been working for over a year. 

·         The basement, where the canteen is located, can be accessed, with difficulty, from outside, going down the hill to the back, but not for wheelchair users from the inside as the elevator does not extend to the basement. 

On each individual floor, however, it is easy to get around.

·         The corridors are wide and generally do not present any obstructions.

·         Doors to and in the passageways are generally kept opened.

·         The doors to each individual office along the corridors, though well under the standard 90 cm wide, are still wide enough for wheelchair users and easy enough for other PwDs to enter. 

Using Facilities On the Premises

The other major difficulty is the indoor toilets.  They are very difficult for PwDs, particularly those who are physically disabled and those with a visual impairment, to use. 

·         There is no disabled toilet inside the building. 

·         The doors to the individual cubicles, though they open from the outside which facilitates entry and exit, cannot be closed by wheelchair users as there is not enough space inside.

·         Inside the cubicles, there is no handrail and no place to hang crutches. 

·         It is also impossible for most PwDs to wash their hands as most sinks do not work and water has be scooped from a big tub, which requires locating and bending over the tub.

In the public toilets outside, which were built very recently, at the edge of the parking at the lower level, there are two designated disabled toilets, one each in the women’s and the men’s section.  Unfortunately, these are difficult to access. 

·         The slope leading up to the toilets and the slipperiness of the tiles makes it hard for many PwDs to use safely.

·         On the men’s side, the ramp is so steep (with an approximate gradient of 1:4.5) that it is impossible for wheelchair users to go up the ramp and open the door unassisted. 

·         It is hard to understand why the toilets had to be raised, rather than at ground level.  

·         On both sides, the handle is far too high making the door very difficult to open unassisted. 

·         There’s no handrails.

MAIN RECOMMENDATIONS

The following six recommendations, to be implemented as soon as possible, were made by the audit participants to improve accessibility (estimated costings have also been provided):

·         To put a gently sloping ramp outside the front of the building, to extend from the pavement to the parking area, so PwDs can easily access the pavement encircling the building from the parking area and avoid the grilled area;

·         To fix the elevator and ensure it is properly maintained, so it can be used by PwDs, and other users of the building, on a regular basis to access the upper floors, allowing the steep stairs to be bypassed;

·         To install at least one designated toilet for PwDs, inside the building, on the ground floor, easily accessible to all PwDs and in accordance with the building standards currently in force,;  

·         To put clearer signage indicating the main entrance to the building and the location of the various services/reception areas within the building, in Kinyarwanda and one other language;

·         To have at least one designated disabled parking space at the ground level and at the lower level parking areas, to allow for easy accessibility to the main entrance of the building;

·         To train reception and guard staff, as well as other staff working at the Ministry, to be more sensitive and accommodating to the needs of PwDs visiting and working in the building.       

·         Include improvements to the public toilet outside the building

·         To improve emergency procedures for everyone, including PwDs