Hoeveel hulp krijgt Rwanda van Nederland?

Nederland heeft in juni 2012 besloten om sectorale begrotingssteun aan Rwanda te bevriezen en in december 2012 is deze stopgezet. Op 7 mei 2014 heeft minister Ploumen besloten om de sectorale begrotingssteun aan Rwanda te hervatten. In de pers wordt dan al heel snel geconcludeerd dat de steun aan Rwanda is hervat, alsof het lijkt dat gedurende ruim een jaar er helemaal geen steun verleend is aan Rwanda, maar dit leek me heel onwaarschijnlijk.

In andere publicaties wordt specifiek gesproken over het hervatten van vijf miljoen euro steun voor de ondersteuning van de justitiesector. In dat geval zou het dus maar gaan over een deel van de steun.

Dit alles maakte me nieuwsgierig. Hoe zit het nu werkelijk met de steun aan Rwanda? Bij mijn onderzoek stuitte ik op het jaarverslag van HGIS (Homogene Groep Internationale Samenwerking). Dat jaarverslag geeft inzicht in de verwachte besteding van gelden aan internationale samenwerking. Binnen deze besteding wordt onderscheid gemaakt tussen gelden die besteed zijn aan officiële ontwikkelingssamenwerking en gelden die er niet aan besteed zijn. Officiële ontwikkelingssamenwerking wordt aangeduid als ODA (Official Development Assistance). Wereldwijd is dit de norm en deze geldt dit als maatstaf om te meten hoeveel een land uitgeeft aan ontwikkelingssamenwerking.

In het jaarverslag wordt ook een overzicht gemaakt van de geplande ODA-uitgaven per land. Voor de jaren 2010 tot en met 2014 geeft dat het volgende beeld.

Land	2014	2013	2012	2011	2010	mutatie
Ethiopië	61.453.000	52.943.000	38.623.000	35.400.000	37.768.000	63%
Bangladesh	60.000.000	60.222.000	46.284.000	55.955.000	58.200.000	3%
Rwanda	50.700.000	56.710.000	32.695.000	44.100.000	30.600.000	66%
Zuid-Sudan/Sudan	44.044.000	52.850.000	52.065.000	66.600.000	60.000.000	-27%
Mozambique	40.411.000	44.715.000	52.822.000	53.200.000	54.600.000	-26%
Benin	36.786.000	31.750.000	14.945.000	29.059.000	29.510.000	25%
Mali	35.710.000	pm	51.161.000	52.363.000	52.013.000	-31%
Indonesië	31.313.000	34.929.000	47.040.000	71.425.000	72.070.000	-57%
Afghanistan	30.098.000	39.364.000	31.500.000	16.950.000	22.000.000	37%
Ghana	24.501.000	46.577.000	39.969.000	58.061.000	58.288.000	-58%
Kenia	27.260.000	27.553.000	16.717.000	14.872.000	14.672.000	86%
Burundi	27.100.000	24.900.000	7.500.000	2.295.000	13.864.000	95%
Uganda	23.950.000	25.468.000	6.088.000	27.532.000	26.299.000	-9%
Jemen	19.155.000	18.779.000	17.281.000	23.412.000	24.402.000	-22%
Palestijnse gebieden	15.560.000	15.307.000	14.671.000	22.200.000	22.200.000	-30%
Totaal donorlanden	528.041.000	532.067.000	469.361.000	573.424.000	576.486.000	-8%
Grote Meren	23.000.000	26.500.000	27.400.000	0	0
Midden Amerika	14.567.000	15.000.000	0	0	0
Hoorn van Afrika	4.837.000	0	0	0	0
Totaal regionaal programma	42.404.000	41.500.000	27.400.000	0	0
Colombia	4.435.000	7.973.000	8.890.000	18.200.000	18.250.000	-76%
Zuid-Afrika	4.400.000	5.869.000	12.280.000	24.750.000	26.250.000	-83%
Vietnam	0	1.000.000	12.120.000	15.625.000	21.000.000
Totaal transitielanden	8.835.000	14.842.000	33.290.000	58.575.000	65.500.000	-87%
Pakistan	11.094.000	18.510.000	20.145.000	33.292.000	39.600.000	-72%
Suriname	5.927.000	7.966.000	20.331.000	36.456.000	57.403.000	-90%
Bolivia	3.386.000	14.674.000	28.830.000	42.064.000	39.746.000	-91%
Congo	1.063.000	1.000.000	1.500.000	4.500.000	4.000.000	-73%
Tanzania	512.000	11.773.000	27.514.000	66.558.000	67.558.000	-99%
Kosovo	50.000	550.000	594.000	4.000.000	0
Senegal	25.000	8.775.000	11.989.000	30.756.000	28.825.000	-100%
Burkina Faso	0	30.400.000	31.274.000	43.300.000	43.550.000
Zambia	0	13.569.000	14.434.000	43.000.000	46.600.000
Nicaragua	0	4.283.000	10.562.000	19.458.000	19.476.000
Egypte	0	3.960.000	4.874.000	8.046.000	8.676.000
Guatemala	0	2.554.000	9.763.000	15.500.000	15.550.000
Mongolië	0	611.000	3.861.000	7.298.000	7.216.000
Bosnië en Herzegovina	0	0	5.400.000	9.000.000	10.000.000
Zimbabwe	0	0	3.200.000	0	0
Bhutan	0	0	2.000.000	0	0
Moldavië	0	0	0	4.801.000	5.176.000
Kaap Verdie	0	0	0	1.100.000	2.925.000
Georgië	0	0	0	615.000	2.740.000
Macedonië	0	0	0	516.000	1.692.000
Armenië	0	0	0	343.000	1.000.000
Albanië	0	0	0	0	3.400.000
Sri Lanka	0	0	0	0	200.000
Totaal exitlanden	22.057.000	118.625.000	196.271.000	370.603.000	405.333.000	-95%
TOTAAL	601.337.000	707.034.000	726.322.000	1.002.602.000	1.047.319.000	-43%

In 2010 stond Rwanda nog op de veertiende plaats. In de daaropvolgende jaren is deze via een achtste (2011), achtste (2012) en zelfs een tweede plaats (2013) uitgekomen op een derde plek in 2014. Het lijkt er dus niet echt op dat de hulp aan Rwanda is stopgezet. Al is Rwanda er in 2014 relatief iets op achteruit gegaan ten opzichte van 2013 in vergelijking met andere landen.

De gelden voor het regionale programma voor de Grote Meren zijn hierbij nog even buiten beschouwing gelaten. Rwanda is natuurlijk hier ook nog een onderdeel van.

Om er nog wat verder in te duiken is hier de uitsplitsing van de bestedingen over de jaren 2010 tot en met 2014. Deze jaren zijn niet helemaal goed vergelijkbaar omdat de gehanteerde omschrijving in de eerste twee jaren afwijkt van die in 2012 en 2013. En in 2014 heeft men gemeend om weer een andere indeling te gaan maken. Wat in 2013 nog ‘Veiligheid, goed bestuur en rechtsorde’ was, staat in 2014 bekend onder de term ‘Rechtstaatontwikkeling, wederopbouw, vredesopbouw, versterkte legitimiteit van democratische structuren en tegengaan van corruptie’.

Rwanda	2014	2013	2012	2011	2010
Veiligheid/Rechstaatontwikkeling	8.700.000	9.510.000	1.485.000	6.300.000	6.400.000
Voedselzekerheid	33.000.000	22.360.000	15.800.000
Armoedebeleid		200.000
Private sector ontwikkeling		9.140.000	6.450.000	11.200.000	12.200.000
Onderwijs				7.600.000	6.000.000
Duurzaamheid	4.000.000	11.000.000	8.960.000
Waterbeheer	5.000.000	4.500.000		19.000.000	6.000.000
Totaal	50.700.000	56.710.000	32.695.000	44.100.000	30.600.000

De ondersteuning van de justitiesector valt onder de term ‘Veiligheid/Rechtstaatontwikkeling’ en dan valt op dat vooral in 2012 de geplande besteding heel erg laag is. Dit overzicht is al gemaakt is het najaar van 2011, dus kan hierin de opschorting en stopzetting nog niet in zijn verwerkt. De geplande besteding in 2013 is behoorlijk hoog, terwijl bij het opmaken van de cijfers er al sprake was van de opschorting van de hulp. Deze lijkt hierin dus ook niet te zijn verwerkt. De geplande besteding in 2014, opgemaakt in het najaar van 2013, geeft ook een dusdanig beeld dat geen rekening is gehouden met het stopzetten van de hulp in december 2012. Uit deze cijfers lijkt het er dus ook niet echt op dat de hulp aan de justitiesector is stopgezet voor de jaren 2013 en 2014.

De geplande bestedingen hebben hun oorsprong in een meerjarenplan. Voor alle vijftien donorlanden en de regionale programma’s zijn plannen gemaakt. Deze zijn opgeschreven in een Multi-Annual Stategic Plan. In eerste instantie is dat gedaan voor de periode van 2012 tot en met 2015. Inmiddels heeft men ook Multi-Annual Strategic Plan gemaakt voor de periode van 2014 tot en met 2017. Ik denk dat de oude plannen tot en met 2015 nu niet meer relevant zijn, omdat ze vervangen zijn door de nieuwe. Dit getuigt niet echt van een consequent beleid, de enige reden dat men dit gedaan heeft lijkt mij dat men minder geld wilde uitgeven.

Land	2014-2017	gemiddeld	2012-2015	gemiddeld	2014	2013	2012	mutatie
Ethiopië	218.763.000	54.690.750	234.697.000	58.674.250	61.453.000	52.943.000	38.623.000	-7%
Rwanda	188.728.000	47.182.000	228.183.000	57.045.750	50.700.000	56.710.000	32.695.000	-17%
Bangladesh	170.022.000	42.505.500	232.543.000	58.135.750	60.000.000	60.222.000	46.284.000	-27%
Zuid-Sudan			203.448.000	50.862.000	44.044.000	52.850.000	52.065.000
Benin	144.304.000	36.076.000	133.284.000	33.321.000	36.786.000	31.750.000	14.945.000	8%
Mozambique	139.020.000	34.755.000	176.897.000	44.224.250	40.411.000	44.715.000	52.822.000	-21%
Mali	137.110.000	34.277.500	169.390.000	42.347.500	35.710.000	pm	51.161.000	-19%
Burundi	106.400.000	26.600.000	93.800.000	23.450.000	27.100.000	24.900.000	7.500.000	13%
Ghana	100.800.000	25.200.000	170.568.000	42.642.000	24.501.000	46.577.000	39.969.000	-41%
Grote Meren	88.600.000	22.150.000	73.163.000	18.290.750	23.000.000	26.500.000	27.400.000	21%
Uganda	85.188.000	21.297.000	98.106.000	24.526.500	23.950.000	25.468.000	6.088.000	-13%
Afghanistan	83.158.000	20.789.500	142.700.000	35.675.000	30.098.000	39.364.000	31.500.000	-42%
Indonesië	79.643.000	19.910.750	124.271.000	31.067.750	31.313.000	34.929.000	47.040.000	-36%
Kenia	77.208.000	19.302.000	112.627.000	28.156.750	27.260.000	27.553.000	16.717.000	-31%
Jemen	73.248.000	18.312.000	83.880.000	20.970.000	19.155.000	18.779.000	17.281.000	-13%
Palestijnse gebieden	69.410.000	17.352.500	66.868.000	16.717.000	15.560.000	15.307.000	14.671.000	4%
Hoorn van Afrika	23.714.000	5.928.500			4.837.000	0	0
Mideen Amerika					14.567.000	15.000.000	0
Totaal	1.785.316.000	446.329.000	2.344.425.000	586.106.250	570.445.000	573.567.000	496.761.000	-24%

In de meerjarenplannen lijkt her er ook niet op dat er gekort wordt op Rwanda. In de plannen van 2012-2015 stond Rwanda nog op de derde plaats, in de plannen van 2014-2017 zelfs op de tweede. Weliswaar met een beduidend lager bedrag, maar dat geldt bijna voor alle landen. Er is geen enkele aanwijzing te vinden dat in de plannen van 2014-2017 rekening is gehouden met het stopzetten van hulp aan Rwanda.

Deze plannen zijn ook weer opgebouwd uit verschillende onderdelen, mogelijk geeft dit een indicatie dat er sprake is van het stopzetten van hulp. Voor Rwanda is dit als volgt opgebouwd.

Rwanda	2014-2017	gemiddeld	2012-2015	gemiddeld	2014	2013	2012	mutatie
Veiligheid/Rechtstaatontwikkeling	30.280.000	7.570.000	33.847.000	8.461.750	8.700.000	9.510.000	1.485.000	-11%
Voedselzekerheid	122.898.000	30.724.500	86.421.000	21.605.250	33.000.000	22.360.000	15.800.000	42%
Armoedebeleid	50.000	12.500	800.000	200.000	0	200.000	0	-94%
Private sector	500.000	125.000	31.300.000	7.825.000	0	9.140.000	6.450.000	-98%
Duurzaamheid	0	0	45.815.000	11.453.750	4.000.000	11.000.000	8.960.000
Waterbeheer	35.000.000	8.750.000	30.000.000	7.500.000	5.000.000	4.500.000	0	17%
Totaal	188.728.000	47.182.000	228.183.000	57.045.750	50.700.000	56.710.000	32.695.000	-17%

In 2012 en 2013 was in principe het meerjarenplan van 2012-2015 van toepassing. In 2012 zie je behoorlijke geplande onderbesteding bij het onderdeel ‘Veiligheid’. Dit kan niet verklaard worden door het opschorten van de vijf miljoen steun in 2012. Mogelijk heeft het te maken doordat het jaar 2012 het eerste jaar is van de plannen voor de jaren 2012-2015. Het duurt soms even voordat de plannen ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Op alle onderdelen wordt namelijk minder uitgegeven dan gepland.

Het jaar 2013 geeft wel een beetje een raar beeld. De geplande uitgaven voor ‘Veiligheid’ zijn hoger dan wat verwacht mocht worden op grond van de meerjarenbegroting, terwijl in principe het opschorten van de hulp al was afgekondigd. Het lijkt niet dat deze hierin is meegenomen.

Voor het jaar 2014 is hetzelfde beeld van toepassing. De geplande uitgaven voor ‘Rechtstaatontwikkeling’ zijn hoger dan de verwachting volgens de meerjarenbegroting. Deze cijfers geven ook geen indicatie dat er sprake is van stopzetting van hulp aan Rwanda.

Als je ook nog kijkt naar de plannen voor 2014-2017, die gemaakt moeten zijn in 2013, dan zie je daar ook enkele aanwijzing dat er gekort is met vijf miljoen. Weliswaar is het bedrag voor ‘Veiligheid/Rechtstaatontwikkeling’ iets naar beneden aangepast, maar deze is procentueel aan de lage kant.

In de brief van 7 mei zegt Ploumen: “In december 2012 diende uw Kamer een amendement in op de begroting van 2013, waarmee deze sectorale begrotingssteun werd stopgezet”. Er lijkt echter geen enkele aanwijzing te zijn dat het stopzetten ook daadwerkelijke consequenties heeft gehad voor de geplande uitgaven in de jaren 2013 en 2014.

Om er echt achter te komen hoe het zit met de hulp aan Rwanda heb je de cijfers nodig van de werkelijke uitgaven. Het probleem is dat deze nergens te vinden zijn. De overheid is altijd heel goed in het maken van plannen, het verantwoording afleggen van de werkelijke uitgaven blijft altijd een beetje achtergesteld.

Heeft het opschorten, stopzetten en weer hervatten van de steun aan Rwanda geresulteerd in concrete resultaten? Gezien de cijfers van geplande uitgaven lijkt het er niet op. Mogelijk geeft een overzicht van de werkelijke uitgaven deze wel, maar deze is niet voorhanden. Mocht deze er wel een keer komen, dan zal er ongetwijfeld een mooi verhaal verzonnen kunnen worden dat de gelden uitgegeven zijn met een ander label en dat ze dus niet uitgegeven zijn aan sectorale begrotingssteun.

In ieder geval moge duidelijk zijn dat er nooit sprake is geweest van het stopzetten van de hulp aan Rwanda. Integendeel, Rwanda is en blijft één van de favoriete landen wat betreft geplande besteding van ontwikkelingsgelden.